Gemeentelijke herindelingen: bezuinigen op kosten én op democratie?

Het weer krijgt een dikke voldoende: 10 graden Celsius is aan de warme kant voor de tijd van het jaar, er valt slechts 2,8 millimeter neerslag en een windsnelheid van 1,2 kilometer per uur doet behalve een paar blaadjes niks opdwarrelen. Woensdag 12 november 2018: voor 37 gemeenten staan de herindelingsverkiezingen op de agenda. Meer dan de helft van de 700.000 stemgerechtigden vindt een andere reden dan het weer om niet naar de stembus te gaan.

Per 1 januari 2019 fuseren 37 gemeenten tot 12 nieuwe gemeenten. Inwoners van onder andere Groningen, de Hoeksche Waard en Beekdaelen stemmen voor een nieuwe, grotere gemeenteraad. Het fuseren van gemeenten is Nederland niet vreemd: in 1850 telt ons land 1209 gemeenten op 3,1 miljoen inwoners, in 2019 zijn er 355 gemeenten over op 17,2 miljoen inwoners. Als het Rijk de terugloop van gemeenten in dit tempo doorzet, zou Nederland in 2051 nog maar één gemeente overhouden, zo concludeert hoogleraar Economie van de Lagere Overheden aan Rijksuniversiteit Groningen, Maarten Allers.

Voor Lubbert de Boer (88), geboren en getogen in Haren, had 2018 de negentiende keer moeten worden dat hij zijn stem uitbrengt tijdens de gemeenteraadsverkiezingen. Altijd ging hij, weer of geen weer. In 2018 liet hij deze verkiezingen voor het eerst aan zich voorbijgaan. “Wat heeft het nog voor zin? Mijn stem doet er toch niet meer toe.”

Tot 2019 was Haren een gemeente met nog geen twintigduizend inwoners en een uitzonderlijk hoog opkomstpercentage bij de verkiezing van de gemeenteraad: 73 procent, zeventien procent hoger dan het landelijk gemiddelde. Tijdens een referendum in 2014 stemde driekwart van de Harenaren tegen een fusie met gemeente Ten Boer en de veel grotere gemeente Groningen.

Toch moesten de Harenaren eraan geloven, sinds 1 januari 2019 is Haren onderdeel van Groningen, nu de vijfde gemeente van Nederland met ruim 230 duizend inwoners. Het Rijk juicht gemeenten die fuseren toe. Het idee? Grotere gemeenten zijn bestuurlijk en financieel minder kwetsbaar.

Waar het opkomstpercentage bij gemeenteraadsverkiezingen tot en met 2014 nog boven de zeventig procent ligt, komt bij de herindelingsverkiezing in Haren slechts 55 procent opdagen. De gemeente Haren is geen uitzondering; in 36 van de 37 gemeenten die fuseren, ligt het opkomstpercentage bij de herindelingsverkiezingen lager dan tijdens reguliere gemeenteraadsverkiezingen. Van 2002 tot en met 2014 is de gemiddelde opkomst bij gemeentelijke verkiezingen van de 37 gemeenten 62 procent, tijdens de herindelingsverkiezingen duikt het percentage onder de magische grens van vijftig procent. Een daling van dertien procent.

Kiezers blijven weg

Tot en met 2014 liggen de opkomstpercentages van gemeenteverkiezingen in de 37 gemeenten zes procent boven het landelijke gemiddelde. De herindeling verandert de zaak: in 2018 scoren de 37 gemeenten zes procent lager dan het landelijke gemiddelde, 55 procent.

“Bij gemeenteraadsverkiezingen blijven kiezers weg, vooral omdat ze het gevoel hebben dat hun stem minder uitmaakt. Vooral inwoners van voorheen kleinere gemeenten voelen zich niet langer thuis in de gemeente”, aldus Geerten Waling, politicoloog en gespecialiseerd in gemeenten. Waling vindt schaalvergroting op gemeentelijk niveau een gevaar voor de democratie, omdat het burgers vervreemdt van de gemeentepolitiek.

Een studie van Klaas Abma en Arno Korsten naar gemeentebesturen laat zien dat het bestuur na de herindeling inderdaad minder zichtbaar is voor burgers. In een kleine gemeente zijn burgers over het algemeen tevreden over de lokale politici en is er een groter vertrouwen dan in grotere gemeenten. Bij gefuseerde gemeenten voelen vooral burgers uit de oorspronkelijk kleinere gemeenten opgeslokt.

Julien van Ostaaijen, wetenschappelijk adviseur bij ProDemos, denkt niet dat de lage opkomst aan de grote van de gemeente of de voor- en tegenstanders te wijten valt. Eerder ligt het volgens Van Ostaaijen aan het gebrek van mediageweld waarmee de reguliere gemeenteraadsverkiezingen in maart wel gepaard gingen. “Ik kan het niet hard maken, maar het is de meest gangbare verklaring.”

Ook Roelf Reinders, griffier van gemeente Groningen, schrijft de lagere opkomst deels toe aan de verminderde media-aandacht. “Nu, in de aanloop naar de provinciale verkiezingen zie je ineens Eva Jinek in Loppersum staan om de verkiezingen te promoten. Dat gebeurde afgelopen november echt niet.”

Waling gaat hier tegenin, hij vindt de verminderde media-aandacht geen argument. Onderzoek toont aan dat het een lange tijd duurt voordat de opkomst in fusiegemeenten weer bijgetrokken is. “Bovendien lijkt de ijzeren wet: hoe groter de gemeente, hoe lager de opkomst.”

Bijzondere gemeenten

De herindelingen kunnen ongewone situaties opleveren. Zoals in gemeente Vijfheerenlanden. Gefuseerd vanuit drie gemeenten en twee provincies is het een bijzonder geval. ‘Oude’ gemeente Vianen ligt in Utrecht en is de enige gemeente waar de opkomst tijdens de herindelingsverkiezingen hoger ligt dan bij reguliere gemeenteraadsverkiezingen. Niet gek, volgens wethouder Cees Taal: “Na urenlange discussies binnen de gemeenteraden, met de burgers en het provinciale bestuur, is besloten dat de gemeente Vijfheerenlanden onderdeel van Utrecht werd. Daar hadden de Vianezen wel oor naar.”

Dit enthousiasme kent een keerzijde: onderdeel van Vijfheerenlanden is ook de gemeente waar de opkomst het sterkst gedaald is. In het Zuid-Hollandse Zederik komt tussen 2002 en 2014 gemiddeld 71 procent naar de stembus voor gemeenteraadsverkiezingen. In 2018 vult slechts 43 procent een stembiljet in. Een daling van 28 procent dus.

De nieuwe gemeente krijgt een petitie tegen de fusie en een nieuwjaarsstunt voor de kiezen. In de nacht van 31 december op 1 januari zorgen vijf Zederikers ervoor dat er in plaats van ‘Vijfheerenlanden’ ‘Hogeheerenlanden’ prijkt op de plaatsnaamborden in Zederik en omstreken. Ze voelen zich buitenspel gezet door de herindeling en met Utrecht en de Vianezen willen ze niks te maken hebben.

Wethouder Taal blijft onverstoorbaar positief over zijn nieuwe, verdeelde gemeente. “We gaan geen homogeen Vijfheerenlanden-sausje over de dorpen en stadskernen spuiten. De identiteit van de gemeente is veel minder belangrijk dan de identiteit van een dorp of stadskern.”

Ingeborg Voogt, communicatieadviseur van gemeente Molenwaard, maakte binnen vijf jaar twee herindelingen mee. In 2012 fuseerden daar al gemeente Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland tot gemeente Molenlanden, en in 2019 volgde een fusie tussen Molenlanden en Giessenlanden. Dat de opkomst in deze twee gemeenten tien procent boven het gemiddelde van de herindelingsverkiezingen van 2018 ligt, vindt ze niet gek. “Het is een gepaste fusie, het gaat om twee gemeenten die op elkaar lijken. Het is hier niet zo dat een grote stadsgemeente kleinere dorpsgemeenten helemaal opslokt. Dan is het een heel ander verhaal.”

De toekomst

Ytsen van der Velde, nu fractieleider van VZ Westerkwartier (voorheen VZ Grootegast), is altijd met politiek bezig. Zelfs als hij zijn Schotse Hooglanders voert. Ook de Groningse gemeente Westerkwartier kwam niet onder lagere opkomstcijfers uit afgelopen november. Ondanks dat VZ Westerkwartier als grootste partij uit de bus kwam, viel het hem zwaar dat er zich ook in ‘zijn’ gemeente Grootegast een forse daling van veertien procent voordeed. “We doen er alles aan om de afstand tussen de burger en politiek zo klein mogelijk te houden. Dat is wat de verkiezingen betreft niet voldoende gelukt.”

Zijn partij VZ Grootegast was tegen de fusie, herindelingen maken de afstand tot de burger te groot. Vanochtend nog werd hij gebeld door een vriend. “In november diende hij een verzoek in tot het kappen van een boom. Het is nu vijf maanden later en nog steeds heeft hij geen reactie. Voor het kappen van een boom he?” Tuurlijk, Van der Velde snapt ook wel dat het ambtelijke apparaat tijd nodig heeft na een reorganisatie van dit formaat. Maar dat burgers daar slachtoffer van zijn, dát vindt hij moeilijk.

Hij moet als fractieleider van de grootste partij de aankomende vier jaar én alles waarmaken wat ze hun kiezers hebben beloofd én dealen met alles wat de herindeling met zich meebrengen. En dat terwijl zijn partij tegen de herindeling was. “Ja, dat is een takenpakket waar je u tegen zegt. Ik hoop dat we overleven, dat zal de aankomende periode moeten uitwijzen.”

Onderzoek van het Centraal Planbureau toont aan dat zelfs zeven verkiezingen na de herindeling, 28 jaar later, de opkomst nog steeds lager is dan wat deze zou zijn geweest zonder herindeling.

Er kan veel gezegd worden over de voor- en nadelen van de schaalvergroting van gemeenten, maar een positieve invloed op de democratie heeft het niet. Lubbert de Boer weet het in ieder geval zeker: “Mij zullen ze niet meer zien op dat stembureau, hoe hard de zon ook schijnt. Maar ach, of ik in 2022 nog leef is ook nog maar afwachten”, glimlacht hij.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.